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突破体制机制束缚,为城投转型松绑

发布日期: 2019-1-17 13:45:53

作者 | 王艳 睿立方咨询副总经理      

来源 | 南京睿立方投资咨询有限公司


  摘要:城投公司转型发展的口号已经喊了八年之久,但实际效果却不尽人意,特别是对县级平台公司而言,普遍存在着“转型有心无力”、“想转又不敢转”等现象。从深层次来看,城投公司转型难主要是受到地方政府财权事权不匹配、政府投融资体制机制不顺畅以及政府决策体制机制的束缚。城投公司市场化转型亟需突破上述体制机制的束缚。


  一、引言


  城投公司作为政府投融资体制改革的产物,在经历2008年4万亿经济刺激“鼓励平台融资阶段”、2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)等“限制平台融资阶段”后,逐渐进入了2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号,以下简称43号文)后的“剥离平台融资职能阶段”。从2010年开始很多城投公司已着手开始调整、规范,而43号文发布及新《预算法》的实施,则宣告以地方政府信用支持、以政府投融资平台作为主要城建融资渠道的传统城建投融资体制的终结,城投公转型发展的压力进一步加大。在进一步深化投融资体制改革、加快国有企业改革和地方政府债务管理的政策背景下,城投公司不可逆转的转型发展趋势已在业界达成共识。

  城投公司转型发展的口号虽然已经喊了八年之久,但实际效果却不尽人意,特别是对县级平台公司而言。一方面,各地政府违规违规举债行为仍时有发生,这从财政部公布的地方政府违规举债问责查处情况以及审计署公布的审计结果可以得知。另一方面,根据笔者的调研,城投公司在转型发展的探索上也步履维艰,并存在着“转型有心无力”、“想转又不敢转”等现象。究其原因,城投公司过去往往仅作为政府融资平台而存在,因此普遍存在资产规模大而不实、造血功能不足、债务包袱重、人才队伍匮乏等问题,但从更深层次来看,城投公司转型难主要是受到地方政府财权事权不匹配、政府投融资体制机制不顺畅、地方政府GDP为导向的政绩观、以及政府决策体制机制等束缚。只有突破上述体制机制的束缚,城投公司才能够真正的谈市场化转型。


  二、城投公司市场化转型现状窥探


  从2010年开始,城投公司开始步入调整、规范、转型发展之路,到目前已经有八个年头。纵观城投公司市场化转型现状,根据转型程度从高到低呈现四个梯队,如下图1所示。


制图/王艳

图1:城投公司转型呈现四个梯队


  第四梯队的城投公司基本上未进行市场化转型,虽然在融资手段和资金使用上有所规范,但仍然作为政府投融资平台公司而存在,公司债务压力大,偿债风险高。第三梯队的城投公司在政府推动下正在进行城市资产资源的整合,重新定位城投公司职能,并初步进行市场化转型的探索。第二梯队的城投公司在明晰平台公司职能定位的基础上进行业务多元化探索,并初步形成了几大核心业务板块。第一梯队的城投公司则已经实现了跨越转型,构建了核心业务板块,形成投资收益良性循环,建立科学的管控体系,真正实现市场化规范化运作,从根本上提升了自身生存发展能力。尽管不同的城投公司市场化转型程度不同,但对于绝大多数城投公司而言,尤其是区县级城投公司,离真正市场化转型还有很长一段路要走。

  反观城投公司领导对市场化转型的看法,有积极乐观主动的,也有消极悲观被动的,而更多的城投公司则表示“有心无力”、“想转又不敢转”。对于市场化转型,城投公司领导都明白是大势所趋,很多城投公司也在做自身的探索和尝试,但往往是有市场化转型的心,却没有市场化转型的力。城投公司过去主要是承担政府融资职能,缺乏市场化运营相关经验和专业人才、激励机制不健全,同时还背负着沉重的债务包袱;而更重要的是,受政府投融资、政府决策等体制机制的束缚,城投公司相当是捆着手脚在走路,权责利严重不对等,很多城投公司领导坦言,政府不支持,不突破体制机制束缚,城投公司转型根本无从谈起。在市场化转型的同时,城投公司领导又心存顾虑,如果短时间内彻底切断城投公司和政府的关系,城投公司根本不具备竞争力,金融机构目前对城投公司的支持看中的还是背后的政府隐性支持。


  三、体制机制是城投公司市场化转型的最大束缚


  城投公司作为地方政府的融资平台,与地方政府早已经建立了我中有你,你中有我的关系,所以剥离城投公司政府性融资职能进行市场化转型,并不是一件容易的事情。城投公司市场化转型关键在于政府的态度,而政府的态度又受制于体制机制的束缚,特别是经济发展水平有限,财力不足的地方。当前束缚城投公司市场化转型的体制机制主要有:

  1、地方政府财权事权不匹配

  1994年分税制改革及其调整,主要在政府间收入划分上做文章,从而提高中央财政的集中度和控制力,同时相应建立了财政转移支付制度,形成了现行的以分税为主导、转移支付为辅的财税体制框架。但是与此同时,出现了地方政府财权与事权极不匹配的现象,近年来中央与地方财政收支关系上,地方财政收入约占50%的权重,而支出占比却高达85%。地方政府财事权不匹配带来的30%多的支出缺额,只能依赖中央的转移支付,转移支付制度不完善的情况下,就会促使地方政府另辟蹊径获取财源。长期以来,城投公司作为地方政府的“第二财政”存在。很显然,只要地方政府财权和事权不匹配的问题得不到根本性解决,地方政府剥离城投公司融资职能的动力就自然不足。

  2、城建投融资体制机制不顺畅

  改革开放以来,我国城镇化率从17.9%上升至58.2%,城市基础设施建设取得了举世瞩目的成就,这与我国以政府为主导的基础设施投融资体制是分不开的。然而传统的城市基础设施投融资体系中,地方政府不允许直接举债融资,城投公司就是地方政府用于筹集资金的重要工具。随着地方政府投融资体制改革的推进,地方政府允许发行政府债券、通过PPP模式提供基础设施和公共服务,但在当前PPP规范化管理以及经济稳增长的需求下,地方政府债券、PPP尚无法完全满足地方政府投融资需求,地方政府仍需依赖平台公司融资。因此,政府投融资体制机制改革不到位,城投公司市场化转型的障碍就难以根本消除。

  3、地方政府政绩观偏差

  地方政府执政理应坚持“一张蓝图抓到底”的政绩观,但在具体施政过程中,往往会出现唯GDP论、短视化等倾向。在经济下行压力增大,保增长、保稳定的现实压力下,一些地方政府的发展模式依然存在单纯追求GDP的“路径依赖”。另外由于任期短等原因,政府领导往往将政绩的重点转移到能够在短期出现显性政绩的地方,也催生了各种“政绩工程”和“形象工程”。在这种政绩观的驱使下,政府对平台公司市场化转型的支持,仍将以融资为导向,更多的倾向于资产性支持(注入资产,扩大规模,增强融资能力)和债务性支持(对城投公司从事公益性业务形成的部分债务承担偿还责任),而对于城投公司市场化转型需要的收入性或业务性支持甚少(比如,公益性项目建设代建管理费有名无实),因为这类支持往往需要政府给予项目运作资金上的支持,占用地方政府捉襟见肘的财政资金不说,转型的效果也无法立竿见影。因此,地方政府政绩观不转变,城投公司市场化转型就无法真正的持续性的获得地方政府的支持。

  4、政府决策体制机制未转变

  大多数城投公司自成立就作为地方政府的融资部门而存在,城投公司的“钱”由政府拨付,“人”由政府管理,而发展至今,虽然政企不分、党政干部兼职等现象有所改善,但仍难以从体制上脱离政府的控制。城投公司是否转型、如何转型,完全取决于地方政府,城投公司缺乏自主经营权,城投公司在市场化转型中处于被动地位。同时,城投公司作为国有企业,也存在着国有企业管理体制的弊端,如决策链条过长、决策效率低等,还要防止国有资产流失等风险。在权责利不对等的情况下,城投公司往往秉着“多一事不如少一事”的原则,转型动力无从谈起。


  四、城投公司如何突破体制机制的束缚促进市场化转型


  上述体制机制问题不是孤立的,而是相互作用的。在地方政府财权事权不匹配、投融资机制机制不顺畅、地方政府政绩观偏差、政府决策体制未转变的情况下,地方政府面对“稳增长+资金缺口”的双重压力,根本无法脱离对城投公司的依赖。地方政府仍需要通过城投公司筹集资金,在这种诉求下,城投公司就难以真正不受地方政府的干预,也难以实现真正的市场化转型。城投公司要实现真正的市场化转型,首先要突破上述体制机制的束缚。

  1、从国家层面来说,应加快推进财政事权和支出责任划分改革。党的十九大报告把“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”放在财税体制改革三大任务之首,2018年2月国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕6号)标志着财政事权和支出责任划分改革取得了新的重大进展。

   2、地方政府层面,要加快推进政府投融资体制改革,树立正确的政绩观。地方政府投融资转型,从投资端来说,当前中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,地方政府应树立正确的政绩观,摒弃唯GDP论的理念和短视化行为,加强项目投资前期论证,提高财政资金投资效率和效益。从融资端来看,43号文确定了地方政府债务“修明渠、堵暗道”的思路和框架,地方政府应统筹用好地方政府债券融资,积极稳妥推广PPP模式、规范使用政府引导基金,同时推动城投公司市场化转型并使其融资逐步步入市场化轨道。

  3、理顺政府与城投公司的关系,并加强政府对城投公司市场化转型的支持。地方政府应结合国有资产管理体制改革等相关政策,加快理顺政府、城投公司、市场之间的关系,即明晰政府对城投公司的管理原则,厘清政府对城投公司的管理边界,确立政府对城投公司的管理手段和管理方式等。在理顺政企关系的基础上,地方政府除了在资产优化、债务化解上给予支持外,应更多的给予业务和收入上的支持,对于公益性项目应建立规范的业务关系,并给予合理的回报,对于经营性项目,在科学的决策流程下给予政策和资金支持。

  4、建立健全容错纠错机制。为充分调动地方政府和城投公司领导干部推动城投公司市场化转型的积极性,营造鼓励和支持改革创新、敢于担当、加快发展的良好环境,建议地方政府建立容错纠错机制等相关细则。对推进市场化转型和体制机制创新中,因缺乏经验先行先试出现探索性失误或未达到预期效果等行为给予容错免责减责。只有建立激励机制和容错纠错机制,城投公司领导才能大胆放开手脚干事业,敢担当、有作为。


  五、总结


  显然,城投公司要真正实现融资、投资、经营的市场化,还有很长的路要走。体制机制的突破不是一蹴而就的,但随着财税体制改革、政府投融资体制改革的逐步推进,城投公司市场化转型也会持续推进,尽管在这个过程中,地方政府和城投公司都会因为它们互相依赖的关系被打破而受煎熬。尽管如此,城投公司市场化转型已是大势所趋,城投公司仍应提前做好转型的布局和准备,包括新业务的探索、人才储备、管理能力提升等方面。

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