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PPP项目中期评估框架体系探究

发布日期: 2019-1-11 9:41:54

作者:朱多策 睿立方咨询高级项目经理

来源:南京睿立方投资咨询有限公司    

 

摘要:为创造更为规范、合理的PPP合作机制和市场竞争环境,国家各级政府及相关部门对PPP项目提出了开展中期评估工作的要求,本文从中期评估的目标要求、工作内容、方式方法和工作步骤等方面进行全面地、具体地分析,初步构建了PPP项目中期评估体系,旨在辅助政府相关部门更好地做好PPP项目中期评估工作,落实政府监管职责,保障公共服务供给质量与效率。


一、引言


建设部于2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令126号,以下简称《特许经营管理办法》)最早提出“中期评估”的概念。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)(以下简称“《PPP操作指南》”)首次提出对政府和社会资本合作(PPP)项目实施中期评估的要求,且评估周期规定为3-5年。PPP模式在我国大规模兴起于2014年9月国务院颁布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)之后,至今已发展四年之久,且从2018年起PPP模式将进入规范管理和可持续发展的新时期,尤其是对注重项目绩效评价、完善合同体系以及加强政府监管达到了前所未有的高度,这些预示着我国将有一大批PPP项目进入中期评估时期。


PPP项目具有项目建设规模大、投入资金多、建设周期长等特点,在长达30年的合作期中,通过科学、系统、全面、有效的中期评估工作,政府可以全面掌握项目公司企业经营和政府监管情况及其存在的问题,充分了解项目在规划落实、工程建设、资金安排、制度建设、安全运行管理、公共产品供给效率、产品和服务质量、合同履约和绩效评价等多方面实施情况,为完善政府监管体系、规范和落实PPP项目合同、保障公共利益提供有效依据,更好地促进公共事业健康发展。


二、PPP项目中期评估政策梳理


对于PPP项目开展中期评估工作,最早可追溯到建设部的《特许经营管理办法》,该文件最早对特许经营项目中期评估做了原则性规定,其中第二十一条规定:“在项目运营的过程中,主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。评估周期一般不得低于两年,特殊情况下可以实施年度评估。”此后,各省、市相继出台的《市政公用事业特许经营管理条例》,也均明确规定特许经营项目应进行中期评估。其中,江苏省住建厅还于2007年率先出台了《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》(苏建城〔2007〕325号),进一步明确了城市供水、供气(管道燃气)、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用行业特许经营项目中期评估工作的实施主体、主要内容和工作流程。


由于特许经营仅是PPP模式的一种特殊形式,从PPP模式层面来看,国家首次明确PPP项目应开展中期评估工作的规范性文件源自财政部《PPP操作指南》,文件规定:“项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案”。此后,国务院、国家发改委、财政部、交通运输部在其关于PPP项目实施和管理的规范性文件中均要求开展PPP项目中期评估。


迄今为止,国家层面尚未出台有关PPP项目中期评估详细的制度性文件或实操性办法。因而PPP项目中期评估工作尚处于探索中,下文仅将结合文献资料和个人实践经验对PPP项目中期评估体系的构建进行探讨。


三、       PPP项目中期评估体系构建


(一) 中期评估体系概述

关于PPP项目中期评估体系的构建,我们应从中期评估的目标要求、工作内容、方式方法和工作步骤等方面全面、具体地进行分析。


首先,从中期评估的目标来看,中期评估是对已进入执行阶段的PPP项目的实施过程和效果、绩效目标实现情况、PPP项目合同履约情况、政府监管体系完善情况等方面进行全面系统地分析,通过与绩效目标比较进行偏差分析,提出下一步目标调整内容和合理化建议,推进绩效目标落实和项目可持续发展。


其次,从中期评估的内容来看,由于PPP项目包括建设和运营两个主要阶段,且在不同阶段的情况表现和要求标准不同,因此,PPP项目的中期评估工作应分为首期评估和后续评估。首期评估可在项目建设完工并投入运营后两个完整会计年度之后进行,评估内容应包括项目设立、建设、运营等方面的投入、运行、产出的效率与效益情况;后续评价则侧重于每个评估周期内(每3-5年)的项目实施情况和产出与效益实现情况。由于PPP项目是通过政府方与社会资本方合作的方式解决项目融资、建设和运营问题,故中期评估的内容均应包括项目运作主体(社会资本或项目公司)的实施情况、项目监管主体(政府或其相关部门)的监督管理情况以及项目合作协议(PPP项目合同)的合法合规性和履行情况等三方面的评估。


再次,从中期评估的方式方法来看,我们应综合运用全面评估与重点评估相结合、定性评估与定量评估相结合、过程评估与结论评估相结合、自我评价与委托评估相结合的评估方法,并结合项目实际,制定一系列经济技术指标,对项目整体实施和管理情况进行全面、科学、合理、客观、真实地评价。


最后,从中期评估的工作步骤来看,中期评估应在项目运营一定时间后周期性地对上述评估内容进行全面评估,通过全面的尽职调查对项目进行资料收集和实地调研,对评估内容进行分析纠偏,得出评估结论并形成中期评估报告,最后对评估结果进行综合运用。


考虑评估体系的全面性,下文以首期评估为例对中期评估工作基本操作流程和要点进行实操性分析和探讨。


(二) 中期评估基本操作流程和要点

从中期评估工作思路的角度考虑,中期评估的基本流程应包括中期评估目标的确定、中期评估方案的制定、中期评估工作的开展和中期评价结论与结果运用等四个步骤。中期评估基本操作流程如下图1所示。


1 PPP项目中期评估工作操作流程图

1、  中期评估目标确定

由于中期评估的目标是需要通过选择合适的评估指标进行评价分析,并与绩效目标比较进行偏差分析,进而对绩效目标进行合理化调整。因此,在确定中期评估目标时,应先核对项目所处生命周期的阶段,识别该阶段的利益相关方,在明确评估期间绩效目标基础上,根据该实施阶段关键成功要素拟定中期评估目标。


2、  中期评估方案制定

中期评估方案是对中期评估工作的纲领性计划,为中期评估工作提供操作依据,确定目标、要求和基本框架,是控制评估质量、核查评估工作完成情况的重要依据。


中期评估方案是根据中期评估的目标和要求制定的,主要内容包括项目背景和基本情况、项目绩效目标、项目主要评估指标、主要调查方法以及项目工作的组织与实施。


(1)  项目背景和基本情况

项目背景包括项目所在地区的经济社会发展状况,项目所在的领域,项目要解决的主要问题等。


项目基本情况主要包括项目合作边界条件、项目采购实施情况、项目公司设立情况、项目执行情况、项目监管架构等。


(2)  项目绩效目标

项目绩效目标是设置评估指标体系、开展中期评估工作的基础。如果在PPP项目实施方案或者合同中已经设置全面、合理、准确的绩效目标,则可以此为依据,否则需要与政府有关部门进行沟通,根据实际情况确定合理的绩效目标。绩效目标设置应遵循指向明确、具体细化、合理可行和物有所值等四个基本原则,并且需满足目标依据具有充分性、目标设置具有合理性、目标实现具有保障度等三方面具体要求。


(3)  项目主要评估指标

评估指标体系需要按照相关性、重要性、可比性、系统性及经济性原则,就项目投入、项目运行、项目绩效(产出、效果)等方面进行全面设定。根据中期评估目标,我们可以从项目实施情况的评估、项目合同履约情况的评估和政府监管情况的评估三方面设置评估指标。


以项目实施情况的评估为例,我们可以通过关键成功因素法的方式提取影响项目实施情况的关键成功因素,从而确定主要评估指标。对关键成功因素的提取包括三个步骤:一是划定提取关键成功因素的维度,即结合绩效目标找出影响项目实施情况的关键因素包括项目投入情况、项目运行情况和项目产出与效果三个方面;二是对每一维度提取一定的关键因素,如项目投入情况包括项目立项、资金落实等关键因素;三是对所提取的关键因素,经过调查和分析进行筛选,最终确定关键成功因素。可以通过问卷调查或访谈的方式对每个维度的关键因素进行调查,经问卷调查信度分析或访谈可以确定最终的关键成功因素。在确定关键成功因素后,我们还需对关键成功因素提出具体的指标和指标解释。比如,项目立项可以选择项目立项规范性、绩效目标合理性等评估指标,项目资金落实可以选择政府/社会资本资金到位率、资金到位及时率等评估指标。对于具体的项目可以提取不同的关键成功因素,用以具体项目的中期评估。


(4)  主要调查方法

在制定中期评估方案时,需要有针对性地对项目所涉及的利益相关方开展各种形式的尽职调查,调查方法包括案卷研究、数据填报、实地调研、资料收集与整理、访谈以及问卷调查等。中期评估方案一般尽可能明确调查的对象、调查的方法、调查内容、日程安排、时间与地点等。如果调查对象涉及抽样,需要说明调查对象总体情况、样本总数、抽样方法、抽样比例。


(5)  评估工作的组织和实施

中期评估工作开展之前,应在方案中明确相关主体责任,项目实施机构负责组织第三方机构开展中期评估工作,第三方机构依法具体开展中期评估工作,被评估方(相关当事方)应当积极配合开展绩效评价工作。同时,方案应从三个方面予以明确组织和实施内容,包括各个环节以及各项工作的时间节点与工作计划、项目负责人以及项目团队的职责与分工和参与评价工作各相关当事方的职责。


3、  中期评估工作开展

根据确定的中期评估目标和方案,对项目实施情况、项目合同履约情况和政府监管情况开展评估工作,通过资料收集、实地调研等方式,归集评估信息,再对照中期评估目标,对评价结果进行偏差分析和纠偏,并提出下一步目标和内容调整的建议和意见。


(1)  尽职调查

尽职调查是正式开展中期评估工作的首要任务,尽职调查工作应确定调查目的和对象、明确尽职调查的具体范围、工作重点及主要事项,使尽职调查工作具有针对性。在尽职调查的方法中,资料收集与整理是最主要的方式,资料收集主要涉及政策、法律、行业规范等文件和PPP项目各阶段资料。主要内容如下表1所示:

1 资料收集清单表

资料类别

主要文件

政策、法律、行业规范等文件

与项目公司组建、经营相关的法律法规和规章制度以及行业标准及规范

主要包括《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国安全生产法》、固定资产投资相关法律法规和规章制度等;项目公司相关行业政策、行业标准和专业技术规范以具体项目为准。

PPP项目各阶段相关资料

项目识别阶段资料

主要包括《可行性研究报告》、《设计文件》、《环评报告》、《项目实施方案》、《公共资产历史材料》(存量项目适用)等。

项目准备阶段资料

主要包括准备阶段的《物有所值评价报告》和《财政承受能力论证报告》、政府审核通过的《项目实施方案》等。

项目采购阶段资料

主要包括《资格预审文件》、《采购文件》(包括补遗文件、澄清问题答复等)、《响应文件》、《采购结果确认谈判备忘录》、《中标通知书》、已签署的《PPP项目合同》(包括合作协议、补充合同等)、《财政支出责任纳入中期财政规划的审核意见书》、《财政支出责任纳入跨年度预算的人大批复文件》等。

项目执行阶段资料

1)项目公司资料:主要包括项目公司工作计划、规划等发展规划类文件;项目公司财务管理制度等内部管理制度;项目公司竣工验收报告等竣工资料;股东协议等项目公司设立资料;

2)项目建设期资料:主要包括《项目施工许可证》、《政府方供地文件》、《项目公司设立相关文件》、《融资方案》、《项目公司财务报告》等;

3)项目运营期资料:项目产出说明和实际绩效产出文件、项目公司财务报告、项目定价及调价情况、PPP项目合同修订协议或补充协议等。

4)政府监管资料:政府监管架构设置情况、监管方式及监管内容;项目公司的报批、备案情况;对项目公司的绩效考核情况;政府费用支付情况;PPP项目合同履行情况等。

各阶段其他资料

主要包括政府及相关部门就实施PPP项目发出的批文、批示、授权等文件;相关方满意度调查文件等。

(2)  偏差分析

偏差分析是一种控制范围、控制成本、控制风险等过程的工具和技术,是一种事后审查,以便找出导致基准与实际绩效之间存在差异的原因。偏差分析的一般步骤为:第一步,验证所调查收集信息的质量,确保其完整性、可靠性以及与过去数据的可比性;第二步,把实际信息与项目基准信息进行比较,找出偏差的情况。应注意各种有利和不利偏差,可通过挣值管理分析法对项目目标进度计划、成本预算、质量效率等各方面进行偏差计算;第三步,确定偏差对绩效目标各方面的影响,包括威胁或机会的潜在影响,分析产生偏差的原因,从而采取有针对性的措施。

(3)  纠偏路径与实施

在对评估结果进行偏差分析后,需要依据偏差分析情况,结合项目实际,提出纠偏的意见和建议。在原来绩效目标较为合理的情况下,若存在偏差,需对被评估对象提出整改要求,及时纠偏;若发现原来设定的绩效目标存在问题或不再适应之后的绩效考核,则需对绩效目标进行调整。通过对项目评估结果实施纠偏可以更好的完成绩效目标,保障项目运行的持续性和高效性。

4、  中期评估结论与结果运用

依据评估工作组织和实施情况、评估目标设定情况、项目基本情况、各方面评估结果、绩效目标完成情况、偏差分析情况以及纠偏措施等,撰写《中期评估结果报告》形成中期评估结论,完成中期评估报告的编制。项目实施机构等政府方相关部门应组织专家召开专家评审会,对中期评估报告的结构、内容进行评审,并将评审后确定的中期评估报告报本级政府审批通过。

实施机构应向被评估单位反馈中期评估结果,提出整改要求,并将评估结果作为以后年度预算安排的重要依据。


四、结语


中期评估工作是一项系统性工作,是加强项目实施监测,健全和完善项目合作法律体系和监管体系的根本要求,是指导项目运行顺应政策调整和经济发展变化的重要途径。因此在PPP项目运行的重要阶段应扎实推进中期评估工作,避免流于形式,缺乏实效性作用。同时,在项目运行和评估工作中,应首先抓好项目管理各方面的制度建设,完善的项目管理制度是顺利开展中期评估工作的重要基础。

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