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地方政府专项债,未来地方政府融资主渠道 ——以土地储备专项债券为例

发布日期: 2018-12-19 16:37:15

作者 | 赵亚萍 睿立方咨询项目经理   

单位 | 南京睿立方投资咨询有限公司


一、引言


当前国内经济虽然整体稳定,但是受外部贸易摩擦和内部经济下行压力等因素的影响,国内经济将面临继续下行的风险。政府只有采取积极的财政政策,才能有效解决“供需两弱”的局面。专项债作为积极财政政策的组成部分,是地方政府自主负债的主要形式,也是现阶段政府工作的重点。自2015年新《预算法》发布以来,如何稳妥的推进地方政府自行发债一直是各方工作的重点和难点。


2018年国务院就专项债新增额度安排了1.35万亿,截至7月底新增专项债累计发行量仅为0.148万亿,尚有1.2万亿待发行。7月23日国务院常务会议明确提出,“加快今年1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度,在推动在建基础设施项目上早见成效”。


地方政府专项债中的土地储备专项债、棚户区改造专项债、收费公路专项债是发展基础设施建设资金的重要来源,由于地方政府专项债券偿债来源主要是项目取得的政府性基金或专项收入,发行时要求实现项目收益融资自求平衡,所以专项债券在发展基础设施建设的同时又能够防范风险。


可见,以基础设施建设为目标的专项债是目前地方债发行的新动向,也是未来的地方政府融资的主要渠道。


二、地方政府专项债概况


(一)地方政府专项债的内涵



地方政府专项债是指地方政府为有一定收益的公益事业发行的,约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或项目专项收入做担保还本付息的政府债券。


地方政府专项债券又分为普通专项债券项目收益专项债券,两者最大的不同在于项目收益专项债需要直接对应项目资产和收益,相比普通专项债更加细化,2017年财政部接连发布《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)>的通知》(财预〔2017〕62号)(以下简称“62号文”)、《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号)等政策鼓励地方发展项目收益专项债。


目前项目收益专项债券主要有土地储备、收费公路、棚户区改造三种(如下表一所示),同时各地仍有新的专项债券发行,例如2017年深圳试点发行全国首只轨道交通专项债券,2018年8月云南发布首只公办高等学校专项债券,可见未来项目收益类专项债券品种会不断增多。


表一  项目收益专项债分类比较


品种

收费公路专项债券

土地储备专项债券

棚户区改造专项债券

募集资金用途

用于政府收费公路项目建设

由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备项目

用于棚户区改造建设项目

偿债资金来源

以项目对应并纳入政府性基金管理的车辆通行费收入、专项收入偿还

以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还

以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或专项收入偿还

期限

原则上不超过15年

原则上不超过5年

原则上不超过15年

专项债券周转

不可

可以

可以

特殊约定条款

可约定提前或延迟偿还债券本金

可约定提前偿还债券本金

可约定提前偿还债券本金

制表/赵亚萍


(二)地方政府专项债相关政策梳理



国家之所以加强对地方政府专项债的鼓励和推广,一个重要的原因在于地方政府专项债是对地方政府融资方式的丰富,既有利于规范地方政府举债融资形式,又能防范债务风险。自2015年新《预算法》实施以来,为规范地方政府专项债务,政府相继出台了一系列政策文件,从预算管理、风险评估、应急处置等多方面规范地方政府专项债券管理体制。


表二  地方政府专项债政策梳理


政策文件名称

发布时间

政策要点

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号

2014年9月21日

赋予地方政府依法适度举债权限,建立规范的地方政府举债融资机制,有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

《2015年地方政府专项债券预算管理办法》财预〔2015〕32号

2015年3月18日

为规范地方政府专项债券预算管理,提高专项债券资金使用效益。  省、自治区、直辖市政府发行的专项债券不得超过国务院确定的本地区专项债券规模。专项债券收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。

《地方政府专项债券发行管理暂行办法》财库〔2015〕83号

 

2015年4月2日

专项债券采用记账式固定利率附息形式。 单只专项债券应当以单项政府性基金或专项收入为偿债来源。单只专项债券可以对应单一项目发行,也可以对应多个项目集合发行。

《地方政府专项债务预算管理办法》财预〔2016〕155号

2016年11月9日

专项债务收入应当用于公益性资本支出,不得用于经常性支出;专项债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源;专项债务收支应当按照对应的政府性基金收入、专项收入实现项目收支平衡,不同政府性基金科目之间不得调剂。

《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》财预〔2017〕63号

2017年5月16日

发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源,对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息,实现项目收益和融资自求平衡。土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。  土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理。

《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债品种的通知》财预〔2017〕89号

2017年6月2日

围绕健全规范的地方政府举债融资机制,依法完善专项债券管理,指导地方按照本地区政府性基金收入项目分类发行专项债券,着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种,加快建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度,打造立足我国国情、从我国实际出发的地方政府"市政项目收益债"。

《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》财预〔2017〕97号

2017年6月26日

原则性内容同《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》

《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》财预〔2018〕28号

2018年3月1日

原则性内容同《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》

《关于做好地方政府专项债券发行工作意见》财库〔2018〕72号

2018年8月14日

为加快地方政府专项债券发行和使用进度,更好地发挥专项债券对稳投资、扩内需、补短板的作用。加快专项债券发行进度;提升专项债券发行市场化水平;优化债券发行程序;简化债券信息披露流程;加快专项债券资金拨付使用;加强债券信息报送。

制表/赵亚萍


(三)地方政府专项债发行情况



从2015年开始,地方政府债券开始发行,专项债规模也在不断扩大,根据财政部相关数据显示,2015年新增专项债券1000亿元,2016年新增专项债券4000亿元,2017年新增专项债8000亿元,而2018年新增专项债券更是高达13500亿元,但截至今年7月底大概只有0.15万亿新增专项债券已发行。


8月14日财政部发布《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》(财库〔2018〕72号),要求各级财政部门应当会同专项债券对应项目主管部门,加快专项债券发行前期准备工作,项目准备成熟一批发行一批“省级财政部门应科学安排今年接下来几月特别是 8、9 月发行计划;今年地方债券发行进度不受季度均衡要求限制;各地 9 月底累计完成新增专项债发行比例原则上不低于 80%;剩余的发行额度应当主要放在 10 月份发行”。可见8、9月份是专项债券发行的集中期,各地也为积极相应政府政策大力推出项目收益专项债券的发行,表三是笔者整理的各地政府8月份项目收益专项债券推出情况表。


表三   2018年8月项目收益专项债券推出情况


地区

专项债发行批次

发行时间

募集规模(亿元)

河北省

河北省政府收费公路专项债券(第一批)

已披露,未发行

36.6

河北省政府棚户区改造专项债券(第二批)

已披露,未发行

7.33

河北省政府土地储备专项债券(第一批)

已披露,未发行

62.99

湖北省

武汉市轨道交通专项债券(一期)

已披露,未发行

18

四川省

四川省政府土地储备专项债券(一期)

已披露,未发行

117

成都市锦江绿道专项债券(一期)

已披露,未发行

20

简阳市城乡供水专项债券(一期)

已披露,未发行

5

泸县乡村振兴专项债券(一期)

已披露,未发行

5

绵阳市永兴污水处理专项债券(一期)

已披露,未发行

3

绵阳市游仙经济开发区(含科技城游仙军民融合产业园)专项债券(一期)

已披露,未发行

10

山东省

青岛市棚户区改造专项债券(第一批)

已披露,未发行

55

浙江省

浙江省政府收费公路专项债券(一期、二期)

已披露,未发行

78

河南省

河南省政府棚户区改造专项债券(第一批)

已披露,未发行

124.6067

河南省政府土地储备专项债券(第一批)

已披露,未发行

133.2187

云南省

保山市、红河州曲靖市、临沧市棚户区改造专项债券(一期)

已披露,未发行

17.5

昆明市、保山市、红河州曲靖市、临沧市土地储备专项债券(一期)

已披露,未发行

89

云南省省级公办高等学校专项债券(一期)

8/10

10

昭通市收费公路专项债券(一期)

已披露,未发行

47

青海省

青海省政府收费公路专项债券

已披露,未发行

5

青海省政府土地储备专项债券

已披露,未发行

2

天津市

天津市政府土地储备专项债券(第二批)

已披露,未发行

130

天津市政府棚户区改造专项债券(第二批)

已披露,未发行

88

天津市政府土地储备专项债券(第三批)

已披露,未发行

17.96

天津市政府棚户区改造专项债券(第三批)

已披露,未发行

32

内蒙古自治区

内蒙古自治区政府本级收费公路专项债券(一期)

9/4

12

广西壮族自治区

广西壮族自治区政府收费公路专项债券(一期)

8/28

48

广西壮族自治区政府棚户区改造专项债券(一期)

8/28

13

广西壮族自治区政府土地储备专项债券(一期)

8/28

202

新疆维吾尔自治区

新疆维吾尔自治区政府本级收费公路专项债券

已披露,未发行

10

新疆维吾尔自治区政府棚户区改造专项债券

已披露,未发行

50

新疆维吾尔自治区政府土地储备专项债券

已披露,未发行

80.8

重庆市

重庆市土地储备专项债券(第一批)

已披露,未发行

300

黑龙江省

黑龙江省政府收费公路专项债券(一期)

8/21

12

黑龙江省棚户区改造专项债券(一期)

8/21

3

黑龙江省政府土地储备专项债券(四期)

8/21

132

山西省

山西省政府收费公路专项债券(第一批)

已披露,未发行

15

山西省政府土地储备专项债券(第一批)

已披露,未发行

29

陕西省

陕西省省级教育类项目收益专项债券

8/15

13

数据来源:中国债券信息网,制表/赵亚萍


三、以土地储备专项债券为例剖析地方政府专项债


(一)土地储备专项债概述



1、土地储备专项债的定义


根据62号文,土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为,即包括土地征购、前期开发和供地三部分。土地储备专项债是指地方政府为土地储备发行,以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入(以下简称“土地出让收入”)偿还的地方政府专项债券。


2、土地储备专项债特点


作为地方政府专项债券的代表,土地储备专项债券与地方政府一般债券的不同之处主要有:


表四   土地储备专项债与地方政府一般债对比


特点

土地储备专项债券

地方政府一般债券

发行主体

除省、自治区、直辖市外,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区级政府确需发行土地储备专项债券的,由省级政府统一发行并转贷给市县级政府

省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)

 

偿债资金来源

对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息,实现项目收益和融资自求平衡

一般公共预算收入还本付息

募投对象

有一定收益的公益类项目

没有收益的公益类项目

发行期限

应当与土地储备项目期限相适应,原则上不超过5年

期限为1年、3年、5年、7年和10年(单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的30%)

财政预算

纳入政府性基金预算

纳入政府一般公共预算

制表/赵亚萍


3、土地储备专项债发行背景


土地储备,是地方政府专项债券重点投资的领域,在2015年新《预算法》实施之前,土地储备金主要以银行贷款为主,地方政府往往承诺将储备土地预期出让收入作为地方平台公司偿债的来源来获得银行贷款,这种融资模式导致地方政府债务过快增长,债务风险急速增加。为规范地方政府融资举债行为,新《预算法》明确规定“地方政府通过发行地方政府债券方式举借债务,除此之外不得以其他任何方式举债”。2016 年1月,财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号),明确要求自“2016 年 1 月 1 日起,各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”。2017 年 5 月,《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)规定地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为;融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能,并明确自 2015 年 1 月 1 日起其新增债务依法不属于地方政府债务。政府的一系列对土地储备的规范为政府融资堵住了“后门”,而政府推行土地储备专项债券又为土地储备打开了一扇“前门”。


(二)土地储备专项债发行意义



1、防范地方债务风险


发行土地储备专项债可将土地储备资产及预期土地出让收入透明化,堵住政府违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金的“后门”。土地储备专项债不同于普通地方债就在于土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理,并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备,任何单位和个人不得截留、挤占和挪用,不得用于经常性支出。资金的“专款专用”可以避免土地储备项目因资金问题而不能按期完成的风险。


2、优化土地供应结构、促进房地产稳健发展


实行土地储备专项债是顺应土地供给侧结构性改革的需要,通过专项债券使得政府可以根据社会经济发展需要以及房地产市场整体情况来决定土地供应的规模和价格,加强了政府对土地供应的有效控制权。


3、加强国家对土地储备项目的监督


土地储备专项债发行主体是省级地方政府,62号文规定“各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排,由财政部下达各省级财政部门,抄送国土资源部”,这一规定有助于中央和省级国土资源主管部门通过额度限制对各地土地储备规模和进展情况进行监管,达到对土地实现宏观调控的作用。


4、为规范地方专项债券积累经验


土地储备专项债券是我国首次以地方政府性基金收入项目分类发行的专项债券,是我国探索地方政府债券新品种的重要尝试,为后续地方政府专项债券的发行积累经验,是对地方政府融资方式的有益尝试。土地储备专项债券发行过程中存在的问题也是棚户区改造专项债券、公路收费专项债券以及后续政府发行的新专项债券会存在的普遍问题,所以探索土地储备专项债券存在的问题,对解决其他项目收益专项债券存在的问题具有积极的指导作用。


(三)土地储备专项债券发行实操要点


2017年财政部发布的62号文旨在规范土地储备融资行为,促进土地储备事业持续健康发展。以下是笔者根据62号文梳理出来的地方政府发行储备专用债券实操内容。


1、土地储备专项债券发行之规范


表五   土地储备专项债券发行规范


发行主体

1、省、自治区、直辖市政府;2、经省级政府批准,计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券;3、设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区级政府确需发行土地储备专项债券的,由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。

发行要求

1、土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源,能够实现项目收益和融资自求平衡;2、土地储备专项债纳入地方政府专项债务限额管理。

使用限制

土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施,土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理。

发行期限

土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应,原则上不超过5年;

发行对象

土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到单一或同一地区的多个项目;

债券偿还

债券本金偿还与项目取得的土地出让收入相对应,如:因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现,不能偿还到期债券本金时,可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还,项目收入实现后予以归还。

制表/赵亚萍


2、土地储备专项债券发行之操作


(1)确定地方土地储备专项债券额度


62号文对如何确定土地储备专项债券的额度制定了专门章节,为规范专项债券管理提供了指导。土地储备专项债券额度依法不得突破地方政府专项债务限额,各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排,由财政部下达各省级财政部门,抄送国土资源部。


 (2) 土地储备专项债券发行流程


第一省级财政部门应当根据本级人大常委会批准的预算调整方案,结合市县级财政部门会同本级国土资源部门提出的年度土地储备专项债券发行建议,审核确定年度土地储备专项债券发行方案,明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。


第二市县级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构做好土地储备专项债券发行准备工作。(地方各级国土资源部门、土地储备机构应当配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作,及时准确提供相关材料,配合做好信息披露、信用评级、土地资产评估等工作)


第三土地储备专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行,在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。


                          制图/赵亚萍

图1:土地储备专项债券发行流程


四、地方政府专项债发行建议


(一)降低个人投资者准入门槛



由于地方债券发行额度的不断扩大,为保证地方专项债顺利发行,首先应该扩大债券的销售对象。个人作为专项债对应项目的最直接受益者,是购买专项债的一股潜在力量。根据《全国银行间债券市场柜台业务管理办法》“个人年收入不低于 50 万元,名下金融资产不少于 300 万元,且具有两年以上证券投资经验”才可购买债券,笔者认为对于个人收入和资产可进行降低,让更多的个人投资者进入。


(二)完善风险防范机制



 1、完善信息披露体系


当前地方政府债券信息纰漏文件主要包括信用评级、发行规划、经济、财政以及债务相关数据等内容,涉及的知识专业化程度比较高,非专业人员的普通大众很难对披露的文件进行了解,所以应完善信息纰漏文件体系,制定“接地气”的披露信息,加强公众对政府发行债券的监督。


 2、建立独立的监管部门


地方政府发行债券缺乏专门机构的监督,为规范债券资金的发行过程、流向以及项目收益债的运营,地方政府应当建立专门的债券监督机构,防止贪污腐败、挪用资金的情况发生。通过监督机构规范专项债券的发行,提高项目的管理水平,规范地方政府行为,使得专项债券发挥其应有的作用。


五、结语


土地储备专项债券作为政府专项债券的代表品种是具有稳定收益来源的优质债券,特别是新预算法规定地方政府不得再向银行借贷,只能通过发行债券来进行融资,相比普通债券地方政府专项债券更有利于解决地方政府融资问题,在助力地方基础设施建设的同时完善地方政府债券市场,完成国家发展规划,为地方政府融资提供新渠道。


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