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PPP项目全生命周期监管面临的挑战与建议

发布日期: 2018-12-11 14:38:33

作者:李丹丹 睿立方咨询高级项目经理 

来源:南京睿立方投资咨询有限公司     


从根本上看,我国推广 PPP 模式的目的是为了增加公共服务有效供给,提高公共服务质量与效率,满足社会的公共需要。现阶段,我国在推广政府与社会资本合作(PPP)模式过程中,亟需解决 PPP 法制建设促进政府与社会资本合作(PPP)模式的发展。


一、引言


PPP模式在全球发展已近五十年,然而总的看,PPP模式在我国还属于一个新生事物,在PPP项目全生命周期监管中还有很多问题待解决。本文主要对PPP项目全生命周期管理进行研究,分析PPP全生命周期风险监管需求以及目前面临的挑战,并提出了相应的对策。


二、PPP项目全生命周期监管


(一)PPP项目全生命周期定义

PPP项目的全生命周期是指项目从发起、识别、筛选、准备、设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。和传统项目全生命周期相比,PPP项目的全生命周期增加了PPP项目识别、准备、期满项目移交和开展整体绩效评价几个环节。PPP项目识别、准备环节目的是对项目是否适宜采用PPP模式、项目是否符合采用PPP模式、项目采用PPP模式是否优于传统模式、财政是否能够承受支出责任等进行前期论证,对后期项目采购签约落地和规范实施起到纲领性作用。项目移交和开展整体绩效评价工作,目的是对运营期结束PPP项目形成资产的性能、数量、质量和权属等进行明确和有序移交,确保项目由社会资本方和项目公司移交给政府方后,项目能够继续提供公共产品和服务。


(二)PPP项目全生命周期监督管理主体

PPP项目全生命周期监督管理主体包括政府、公众、媒体等。其中,主要以政府为主导,政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务,承担PPP项目的规划、采购管理、监督等行政管理职能,并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司或社会资本之间的行政管理法律关系。为此,政府方和公众需要做好PPP全生命周期监督管理工作,包括立项监管、采购监管、项目建设、运营期的绩效监管、移交监管以及后期的绩效监管等。PPP项目事关公众的切身利益,需要秉承公开透明的原则,主动接受社会公众和媒体的监管,全流程在阳光下运行,促进竞争、激励创新,达到提高公共服务质量、实现公共利益最大化、增加公众福利的目的。


(三)PPP项目全生命周期监管重要性

自PPP模式在2014年我国基础设施和公共服务领域规范推广以来,政府通过发布一系列的规章强调了PPP项目全生命周期监管的重要性。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)第三条提出,“探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式,规范项目运作,实现中长期可持续发展,提升资金使用效益和公共服务水平”,《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》(财金〔2016〕92号)从总则、采购管理、预算管理、监督管理等强调PPP项目的全生命周期管理。目前,四川、山东等省份已将PPP全生命周期管理提升到PPP核心理念的高度,从政策制定、操作指南、培训宣传、能力建设等方面建立了覆盖PPP全生命周期的制度体系。

对PPP项目开展全生命周期管理有利于提高项目工程质量,降低运营成本,提高运营管理效率和服务水平,不断深化创新的意识,以市场化的理念和专业化的管理运作项目。同时,对PPP项目进行全生命周期监管有利于全面统筹、识别和分析PPP项目各阶段的具体内容、流程和风险,以此制定相应的计划和措施,严格遵循项目各阶段项目活动的内在规律,从而保证项目各阶段决策科学、实施连贯,确保PPP项目实现预期目标,体现预期效果。


三、PPP全生命周期监管面临的挑战


随着全国各地 PPP 项目的不断深入,项目数量和项目类型的不断增多,使得政府“一项目一实施机构”的模式在监管过程中暴露出的诸多障碍及挑战,由此总结主要包括以下三个挑战:


1、 PPP 项目实施机构众多,政府部门监管责任不明

目前,多数政府最重视 PPP 项目识别阶段、准备阶段和采购阶段,一旦将项目的特许经营权交给社会资本后便对监管有所放松,导致政府监管角色缺失。同时根据现有政策规定,每个 PPP项目均需指定一个政府机构或事业单位作为实施机构,由实施机构代表政府对 PPP 项目的建设、运营和移交进行监管。这正是监管争论的焦点问题之一。发改委、市政管理局、财政局、审计局等行政部门在现行 PPP 项目监管体系中都扮演着不同的角色,PPP 项目的行政监管分散在多个不同的行政部门,但也暴露出相互之间的监管边界不清和责任不明的问题,在监管职能方面存在相互交叉的现象,最终导致 PPP 项目的行政监管效率不高。


2、 PPP 项目建设控制弱,政府监管难以实时跟踪

基础设施和公用事业采用PPP 模式,是风险分担、收益共享的典型伙伴关系范式。而 PPP 项目主要是为公众提供公共产品和服务,政府对于项目的失败的风险往往是最难以承受。因此,采取必要监管措施防止风险回流十分重要。政府如何通过实时跟踪,有效、准确、及时的对工程项目相关信息进行有效的查询、筛选与分析,决定了建设行政主管部门对有关责任主体和工程的监管效率和监管力度,如此才能适应新形势下对工程建设质量、项目运营效果的监管工作。


3、 PPP 项目运营周期长,政府监管难以始终如一

PPP 项目作为一种项目融资模式,具有项目投资大、运营周期长等显著特点。发改委、财政部等 6 部门于 2015年发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(25号令)中明确提出基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定,最长时间能长达 30 年之久。若采用建设-拥有-运营(BOO)等不涉及移交的项目运作方式,监管难度将会进一步加大。如何保证项目在较长的特许经营期内接受有效监管,保证基础设施和公用事业的服务效率,是政府所要面临的重要难题。


四、PPP全生命周期监管的建议


(一)建立PPP项目全生命周期监管平台

针对中国情境下的 PPP 项目监管面临的上述问题,可以建立基于 BIM 技术的 PPP 项目全生命周期监管平台,以提高政府对 PPP 项目监管的效率与科学性,弥补政府在对众多 PPP 项目监管时存在的多头管理甚至管理缺位等弊端。监管平台的监管范畴,包括前期的建造阶段的里程碑事件、价款支付、信用评价;运维阶段提供的公共产品服务质量、产品供应量、风险发生与调整;以及移交阶段的项目移交程序与标准等。监管平台将接收各个 SPV 公司报送 PPP 项目的实际数据、接收通过视频监控、射频扫码、传感等高科技的数据采集工具获取实时上传的数据、接收各个 PPP 项目合同条款及国家标准,并对接收到的数据进行分析与分类形成 PPP 项目数据库。在此数据库的基础上,PPP 中心在监管过程中通过读取所需的监管的数据做出监管决策,保障各 PPP 项目的顺利完成,以实现经济效益、社会效益的最大化。


(二)设立高效专业的 PPP 项目统一监管机构

建议上述监管平台由政府设立的 PPP 中心统一管理,依据接收到的数据进行初步的项目运行情况的实时监督,并将产生的成果定期报送给政府机构,为政府机构提供重要的财政支出的决策依据。各监管部门依托于 PPP 中心以该监管平台为支撑,打破各监管机构间的信息壁垒,实现各监管部门间信息的有效共享与协同管理,保障监管效果的时效性与可行性。


(三)加快 PPP 法制建设步伐

在PPP项目合作提供公共服务过程中,涉及政府机构等公共部门、社会资本投资者、消费者、中介机构、承包商等诸多利益主体,且 PPP 特许经营项目时间一般长达 20—30 年,不确定性因素较多,因此需要有完善的法律制度来调节各方利益关系,保障公私双方利益,以保证 PPP 项目能够顺利建设、运营,为经济社会发展提供优质公共服务。因此,我国需要加快PPP 法制建设,建立专门的《PPP 监督管理法》等法律制度,对 PPP 项目建设运营中的诸多利益关系进行规范,保障公私双方利益。在《PPP 监督管理法》等法律制度中,对 PPP项目建设运营中项目甄别、项目采购、项目建设、项目运营、项目终结等主要业务环节,以及所涉及利益主体的权利义务关系作出明确规范,为 PPP 项目建设运营管理提供具体、明确和可操作的法律依据,保护公私双方合法权益。这样,才能从根本上消除社会资本进入 PPP项目建设运营的后顾之忧,推动PPP的健康发展。


五、结语


从根本上看,我国推广 PPP 模式的目的是为了增加公共服务有效供给,提高公共服务质量与效率,满足社会的公共需要。现阶段,我国在推广政府与社会资本合作(PPP)模式过程中,亟需解决 PPP 法制建设、建立国家层面的 PPP 管理机构、地方政府信用建设、PPP项目建设及运营监管弱等关键管理和技术问题,才能保障 PPP 项目建设和运营的顺利进行,促进政府与社会资本合作(PPP)模式的发展。

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