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水环境治理领域PPP项目绩效考核分析

发布日期: 2018-11-28 10:51:49

作者 | 李丹丹 睿立方咨询高级项目经理

来源| 南京睿立方投资咨询有限公司    

 

  近年来,PPP模式作为政府提高公共产品与服务供给能力和质量、盘活民间投资、促进民营经济发展的重要途径,在我国发展迅猛。随着PPP模式在水环境治理领域的广泛运用以及我国经济活动广泛开展带来的日益严重的水环境污染问题,对水环境治理类PPP项目进行绩效考核,从而保证水环境治理项目的经济效益并发挥PPP模式的应有之意重要性不断凸显,需求日益紧迫。为推动水环境治理PPP项目的良性发展,可通过严谨可行的绩效考核制度,来监督企业切实履行对应职责和义务。


  一、       我国水环境治理领域PPP项目发展现状


  PPP模式作为推进公共产品和服务改革的重要途径,从2014年开始在全国范围内广泛推行。在当前我国经济处于新常态、财政紧运行的状况下,运用PPP模式提供公共服务也将是今后一段时期的常态。而在我国水环境治理领域,由于长期的水环境治理资金不足,严重影响到水环境治理的可持续推进,在城市水环境治理中,大量的引入PPP模式治理水环境,可以在很大程度上弥补传统治理模式中资金、技术与管理等方面的不足,而且可以充分发挥政府和社会资本的各自优势,进而降低项目的整体风险,提高水环境公共产品与服务供给质量,这对于有效解决我国水环境治理问题、优化生态和人居环境以及提升可持续发展能力等均具有重要意义。

  2018年5月,全国生态环境保护大会在北京召开,会上着重强调了生态文明建设的重要性,习总书记提出:“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计,要像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境,要充分运用市场化手段,完善资源环境价格机制,采取多种方式支持政府和社会资本合作项目”。2015年4月,国务院发布的《水污染防治行动计划》(国发﹝2015﹞17号)(以下简称“水十条”)、财政部、环境保护部联合出台的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建﹝2017﹞90号)均对运用PPP模式解决水环境综合整治问题提出了明确的要求和操作规范。在国家《“十三五”生态环境保护规划》也明确指出:要加大对政府与社会资本合作治理环境污染的支持力度。在国家政策的大力支持下,我国的水环境治理PPP项目呈现出了以下较为明显的特点。

  1.项目数量多

  在“水十条”出台的2015年,全国范围内就已有195个水环境治理PPP项目完成了申请工作。据财政部PPP中心相关数据及明数数据统计,截至2018年5月,全国PPP项目成交项目共7253个,成交金额达10.91万亿元,覆盖全国31个省(自治区、直辖市)及新疆生产建设兵团,其中农田水利及环保类项目868个,占全部成交PPP项目总数的11.96%,成交金额9949.80亿元,占全部成交PPP项目总金额的9.12%。在环保类PPP项目中,涉水项目就超过了80%。在全国生态环境保护大会召开后,农田水利及环保类项目有可能正成为PPP新的热点。

  2.市场前景好

  根据相关数据统计,依据投资单价和工程任务量初步估算,预计完成“水十条”的全社会投资大概是4.6万亿元。在2017年,中国水网曾公布的《水环境综合治理深度研究报告》研究显示,目前我国77%的水环境治理PPP项目仍处于执行前阶段,这表明在2017—2020年会有大批量的水环境治理PPP项目落地,水环境治理PPP项目释放的市场空间可达万亿元,整体的市场投资前景广阔。

  但是,PPP模式运营中存在诸多不确定因素,往往兼具复杂性和艰巨性,需要参与者有坚持长期互利合作和共担风险精神,才能使得水环境治理领域PPP项目拥有更加广阔的发展前景。


二、       水环境治理领域PPP项目绩效考核概述


(一)水环境治理PPP项目绩效考核政策

  绩效考核是PPP项目有效运作的核心,在水环境治理PPP项目中,严谨可行的绩效考核制度,是政府方维护公众利益、监督企业切实履行对应职责和义务的必要手段。

  财政部在这几年间连续出台了诸如《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金﹝2014﹞156号)、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金﹝2015﹞21号)、《关于印发的通知》(财金﹝2015﹞167号)等PPP项目指导性文件中,全都对PPP项目中的绩效考核提出了“绩效考核要与政府付费相挂钩”的原则性的要求。

  针对水环境治理类PPP项目绩效考核方面,随着国家环境问题的日益严重,政府对环保的重视程度逐步提高并出台相应规章制度,其中财政部于2015年4月出台的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建﹝2015﹞90号)文中提到,“要采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式,鼓励社会资本加大水环境保护投入。”

(二)水环境治理PPP项目绩效考核路径

  水环境治理类 PPP 项目相较于一般的水污染处理项目涉及面较广,往往涉及流域治理、污水厂建设以及流域垃圾处理全套系统工程。因此,水环境治理PPP项目的绩效考核有别于一般项目,应是个更为系统的工程。由于PPP项目绩效考核也属于PPP项目管理范畴,所以可以借鉴一般工程项目管理方式,形成PDCA(Plan-Do-Check-Action,即计划-执行-检查-控制)闭环考核循环。参考《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发﹝2015﹞42号)中关于“建立政府、公众共同参与的综合性评价体系,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制”的思路,水环境治理领域PPP项目绩效考核的整体思路建议为:首先,在政府层面和企业内部层面同时建立事前根据PPP项目利益相关者需求分析设定绩效目标,然后事中设置关键绩效指标进行绩效跟踪,事后进行绩效评价并采取奖优罚劣措施,进而最终形成优化的全生命周期绩效管理机制并形成PDCA闭环考核流程。具体路径如下图1所示:

制图/李丹丹

1:水环境治理领域PPP项目绩效考核路径

三、          水环境治理领域PPP项目绩效考核分析

(一)水环境治理PPP项目绩效考核目标

  在设计水环境治理类PPP项目绩效考核时,考虑到相比较于一般的建设项目,PPP项目超10年的长生命周期,如果对项目绩效考核时面面俱到,不具备现实性。因而水环境治理PPP项目绩效考核指标选择需要从政府和社会资本最关心的需求点出发,考虑项目核心价值,突出重点。

  而根据东南大学袁竞峰副教授通过广泛专家调查所得到的数据,政府和社会资本在PPP项目上战略关注重点如下表1所示:

1:政府和社会资本PPP项目战略关注重点

序号

政府方

社会资本

1

可接受的工程质量

可接受的工程质量

2

建设运营预算不超支

降低全寿命周期成本

3

解决公共部门预算不足问题

按时竣工

4

风险转移

建设运营预算不超支

5

合格的公众服务

合格的公众服务

制表/李丹丹

  通过以上政府部门及社会资本方战略关注重点及其排序,可以看出,对于政府方来说,采取PPP模式操作水环境治理项目一定程度上已经解决了政府公共部分预算不足的问题,同时通过签订PPP项目合同约定政府方和项目公司之间风险分担比例也实现了政府方的风险部分转移,因此,PPP项目政府和社会资本所同时关注的战略重点且能够在绩效考核中实现的主要就三项:可接受的工程质量、建设运营预算不超支、合格的公众服务。而这三项战略重点又可分为两大部分,即建设期的建设投资与建设质量、运营期的公众服务质量。因而,水环境治理项目PPP绩效考核的目标主要如下表2所示:

2:水环境治理项目绩效考核的目标

建设期

运营期

在建设期,保障工程质量和建设预算不超支(即竣工决算低于预算)

在运营期,提供符合要求的公众服务。

制表/李丹丹

(二)水环境治理PPP项目绩效考核指标设置

  1、建设期指标设置

  工程建设绩效考核体系设置可考虑项目总投资、项目建设质量及工期两个方面。项目总投资绩效指标中可选择总投资节约率作为绩效指标,建设质量及工期指标则可选择在满足国家法律法规规定及政府方要求的工程质量的前提下,节约的建设工期天数。实践中,社会资本也乐于节省工期,因为由于PPP项目合同签订的是总年限合同,建设工期的节省了相当于就增加了项目的运营期,本身对项目公司就是一笔收益。

(1)项目总投资节约率指标

  项目总投资节约率指标主要考察项目总投资资金使用效率,核定项目总投资决算金额相比预算金额是否有所节约,对于项目总投资金额的节约,可以考虑将节约的资金按照一定比例奖励给项目公司。对于项目总投资节约率指标,建设决算金额和预算金额相比主要有以下两种处理情况:

  一是建设决算金额大于等于预算金额,可以将其设置为一旦建设项目总投资超预算,则由投资方全额承担相关费用;

  二是建设决算金额小于预算金额,则对节余部分资金进行一定比例的奖励。参考类似 PPP 项目的案例中关于项目总投资金额的节约奖励,一般做法是当工程建设符合标准并且建设过程在政府监管下核算节约资金为合理时,节约的项目投资可以根据不同比例的设置(10%-100%)奖励给项目公司,奖励比例根据项目情况设定。

(2)建设工程质量及建设工期指标

  建设工程质量作为政府的关注重点,如果出现质量问题,将对政府信誉、社会公众等产生极为糟糕的影响,因而工程质量考核可以作为该项绩效考核指标的重点因素,针对水环境治理PPP项目,可设置如果工程质量不达标,则政府无需进行付费或者扣减相关付费的考核,通过严苛设置至少保障工程质量达标。

  项目建设工期指标主要考察项目公司对工程进度的把控能力,可以以建设工期节约天数作为衡量指标。PPP 项目绩效考核的建设工期缩短必须是由于效率提升或技术改进等因素促使实际建设工期(时间)与计划建设工期(时间)相比时间节约,进而工程提前完工,即建设工期的缩短必须建立在保证工程质量达标前提下。工期考核对于政府和社会资本来说,是双方关注的的重点之一。对于政府来说,由于涉及到政治性任务的完成度,很多政府对工期的要求极为苛刻,对于社会资本来说,社会资本的利益与工期紧密关联—项目公司向使用者收费或向政府出售服务的前提都是项目竣工后开始运营,因此一般情况下只要合同设置完善,工期也是社会资本更为关注的事项。因此工期考核可以在绩效考核中进行惩罚性的设置,比如未准时完成,政府扣减相应的付费等。

  2、运营期绩效指标设置

  水环境治理项目因为具有周期长,所需投入资金量大,公益性明显的特点,我国的水环境治理效果始终不容乐观。同时,PPP项目参与的主体较多,项目组合方式以及收益方式也十分的多元,区域性水环境治理项目投入产出绩效评价也较强,为此,针对水环境治理项目在 PPP 模式下的运营绩效考核需要注意以下几点:首先,需要考虑水环境治理 PPP 项目全过程中各参与主体的演化博弈情况,明确项目构成、项目模式、各类型的收益水平和项目收益的实现途径;其次,需要对水环境治理项目的期限结构进行考量;最后,需要充分尊重各参与主体的意见,并注意运营风险的合理分化。

  综合上述考虑及相关法规政策,本文建议针对水环境治理PPP项目设置五个关键考核维度:服务数量、服务质量、安全运营、资金使用效率和公众满意度。水环境治理PPP项目以上五个指标间的重要程度可按照下图2进行设置。

制图/李丹丹

2:水环境治理PPP项目绩效考核指标

  水环境治理PPP项目中常常包括河道整治、垃圾收运工程以及污水处理工程等子项目:

(1)针对服务数量指标,在项目运营过程中,主要需要对河道整治工作、垃圾收运工作以及污水处理工作暂停必要性进行考量。若三类项目均为正常运营状态,则水环境治理工作可顺利开展。

(2)针对服务质量指标,提供优质的公众服务是PPP项目中政府以及社会资本关注的焦点。服务质量指标可根据子项目情况也划分为河道整理、垃圾收运、污水处理服务质量三部分。

(3)针对安全运营指标,安全运营指标要求项目公司必须严格遵循国家和当地安全生产制度的相关要求,在项目运营过程中不得出现严重的安全事故。对此,政府部门应该明确安全管理责任,并且将安全事故发生频率和严重性作为考评的重要标准。

(4)针对资金使用效率指标,是指通过审计财务报告进行考评,这里所指的财务报告主要是指项目公司每年向政府提交的经有资质部门审计过的财务报告。

(5)针对公众满意度指标,主要就是群众对于水环境治理项目的满意程度,主要包括了用户投诉以及投诉反馈处理等多个方面。用户投诉通过用户投诉数量衡量,投诉反馈及处理通过有效投诉办结率衡量。项目公司应该不断改善运营管理及服务,提高公众满意度。


  四、       结语


  综上所述,PPP模式突破了传统水环境治理模式的缺陷,转变了政府的思想,通过采购社会责任强的社会资本方作为项目的合作方,引进先进技术,拓展了项目资金来源,利用有限的公共资金带动了地区经济的发展、提高了项目的社会效益。为保证项目公益性和运营效益,政府需加强对项目公司建设期和运营期绩效考核,对项目的运行情况和公司的运营能力进行客观评价,从而保证项目建设和运营的有序实施。

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