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从“乡村振兴战略”探寻城投公司转型发展机遇

发布日期: 2018-11-14 9:35:06

作者  |  应豪 睿立方咨询高级项目经理

单位  |  南京睿立方投资咨询有限公司 


  一、引言


  过去二十年,中国城镇化进程不断加速,资源与人口向城镇日益汇集,城镇与乡村地位差距日渐拉大。为扭转这一局面,十九大报告中首次提出“乡村振兴”战略,并在2018年“一号文件”中对“乡村振兴”战略做了全面部署,制定了“三步走”目标。“乡村振兴”战略的提出,有望完成破除城乡二元体制的历史任务,开启城乡关系的新时代。


  城乡关系的变化,预示着未来三十年乡村生产发展模式的巨大转变,而生产发展模式的转变也伴随着资源配置方式的变革,各类社会主体将涌入“乡村振兴”的浪潮中。城投公司应紧抓这一战略机遇,发挥城乡建设主力军作用,积极参与农村土地流转、现代农业、乡村环境治理、乡村基础设施建设等产业发展,在“乡村振兴”战略发展进程中实现自身的转型发展。



  二、“乡村振兴”战略概述



  城乡差距始终是我国城市发展过程中面临的主要难题之一,中央虽然高度重视发展不平衡问题,自2005年提出“社会主义新农村建设”战略,并在多次“一号文件”中提及“统筹城乡发展”与“城乡一体化”的说法,但始终无法改变乡村在我国发展进程中的从属地位。“乡村振兴”战略的提出,意味着乡村发展将真正提升到与城镇“平起平坐”,甚至“高于”城镇发展的地位,为乡村发展注入了源源不断的动力。


(一)“乡村振兴”战略政策脉络



  十九大报告中首次提出:“实施乡村振兴战略。要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”。指明了未来三十年乡村发展的方向。


  2018年“一号文件”即《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》:全面阐述了乡村振兴战略的意义、目标、原则、各项举措和保障措施,是乡村振兴战略实施的总抓手。


  《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)》(点击蓝字查看全文)是乡村振兴战略具体的实施纲要,明确了乡村振兴的各阶段目标、各阶段重点任务、实施基本路径与各阶段关键措施。是乡村振兴战略的行动纲领。


  除以上三项总体性纲领政策外,相关行业政策也不断出台,而各省市结合自身发展情况也逐步出台了相应的政策。总之,相关政策逐步完善,支持力度不断加大。


(二)“乡村振兴”战略重点产业分析



  产业振兴是乡村全面振兴的核心和基础;也是各类社会主体参与乡村振兴的主要抓手。根据对相关政策的梳理,重点产业包括农业、绿色环保产业和农村文化产业等。其中农业发展的目标为:提升农业发展质量,培育乡村发展新动能;绿色环保产业的目标为:推进乡村绿色发展,打造人与自然和谐共生发展新格局;农村文化产业的目标为:繁荣兴盛农村文化,焕发乡风文明新气象。


  对照乡村振兴战略中相关产业的发展目标,目前多数乡村的发展现状还不尽如人意,这正为各类社会主体参与产业发展提供了历史性的机遇,而城投公司必将成为相关产业发展的主要推动力量之一。


  综上所述,“乡村振兴”战略将是未来三十年我国乡村发展的总纲领,而推动乡村相关产业提升和发展正是这一战略实施的出发点和落脚点,随着各项配套政策和措施的出台,相关产业孕育着巨大的机遇,城投公司应积极参与并推动相关产业的发展,并实现自身的转型。



  三、城投公司“乡村振兴”相关产业转型路径



  自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)发布以来,转型一直是各地城投探索的重要命题,其中,如何构建“自我经营、自我造血、自我发展”的产业板块是城投转型的基础,也是转型的难点和痛点。参与并推动“乡村振兴”战略的实施,积极布局相关产业,将成为城投公司产业转型的重要突破口。本文认为目前城投公司应重点突破的产业包括:农村“土地资本化”相关产业、乡村基础设施产业、康养、旅游及文化产业和专业服务业。


(一)农村土地“资本化”相关产业



  我国土地市场呈现二元化结构,农村土地受到集体土地制度的制约,无法形成真正的市场。目前这种局面正在逐步改变,2018年中央农村工作会议提出,完善承包地“三权分置”制度,完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,深入推进农村集体产权制度改革。由此可见,随着改革深入,我国广大农村地区将建立具有自主特色的土地交易市场,农村土地将从“资源”转变为“资产”,实现农村土地“资本化”。


  农村土地主要分为农用地、集体建设用地及未利用土地三类。其中,农用地主要指耕地;集体建设用地包括宅基地、集体经营性建设用经营用地、公益性公共设施用地等。城投公司可以针对农村土地的不同类型,不同的经营模式,参与农村土地“资本化”的盛宴。


  1、农用地资本化参与模式分析


  农用地正逐步推行“三权分置”改革,尤其是耕地经营权的流转,其经营主体主要为农业企业、农业合作社及家庭农场,城投公司在农用地三权分置改革中可以发挥重要的作用。


  截至2017年底,全国土地流转面积4.98亿亩,流转率约40%左右,经过过去五年流转率的快速增长,未来流转率上升速度将明显放缓,预计到2030年全国土地流转率约50%左右。国家的整体发展目标决定了农业必须在现有基础上继续有所突破,但我国实行的是适度农业产业化的政策,农业单一经营主体普遍规模较小,存在资本较少、信用较差,风险抵抗能力不足的现象这就需要政府加大对农业投入,尤其是在市场化手段无法流转的土地上,改变这部分土地上的小农经营模式,提高农业的规模化程度。


  对于农业经营主体资金不足的问题,城投公司可以发挥自身的信用优势,通过建立以地市级为主联合县级的两级农业专项发展基金等形式,协助部分农业企业、专业合作社及家庭农场等主体完成土地流转。


  对于市场化手段无法流转的土地,城投公司尤其是县域城投可以和农业部门充分合作,从全县农业发展规划和土地流转规划入手,选择部分土地进行流转,通过与当地农业合作社等组织合作,聘请农业职业经理人,发展差异化农业产业。


  需要说明的是,城投公司参与农用地流转主要是为了推动当地农业专业组织实施农业产业化,自身并不需直接参与农业经营。其投资回报一方面可以通过入股方式参与农业专业组织经营利润的部分分配,但更主要的来源是国家、省、市各级政府对农用地流转的相关奖补。且城投公司参与农用地流转可以提高我国农业产业化水平和农民收入,发挥了较大的社会效益,有利于城投公司树立良好的社会形象,更好的参与“乡村建设”的其他类型项目。


  2、集体建设用地参与模式分析


  集体建设用地尤其是集体经营性建设用地将是农村土地资本化的重点。由于目前农村集体土地收储制度还没有明确,建议城投公司可以与县级土地管理部门合作通过乡村环境整治、荒地整治与开发等模式,在产权确权的基础上“模拟”置换或收储部分集体经营性建设用地,逐步投入农村安居房建设的项目,全面参与农村城镇化建设进程,并借鉴目前城投公司比较普遍的城镇建设用地一级开发模式,在集体经营性建设用地收储中获益


  除此以外,公益性公共设施用地主要用于乡村基础设施建设,城投公司可以通过基础设施项目的建设与运营参与相关土地的整理与收储。


  综上,农村土地资本化是乡村振兴的重点和热点之一,城投公司可以根据不同土地资本化的特点,发挥自身资金和信用优势,助推当地农业产业化和乡村城镇化发展。


(二)乡村基础设施建设行业



  加强乡村基础设施建设,是建设美丽宜居乡村的基本保障,同时也是推动乡村绿色发展和产业兴旺的重要前提。一直以来我国城乡公共服务配置失衡较为严重,农村基础设施成为一块影响重大的短板。随着“乡村振兴”战略的实施,这一短板将迎来发展的最好时机。


  乡村基础设施建设产业按照服务功能可以分为生产性基础设施产业、生活性基础设施产业和生态环境类基础设施产业三类,如表1所示。


表1:乡村基础设施产业类别

 

种类

生产性基础设施产业

生活性基础设施产业

生态环境类基础设施产业

具体项目类别

1、高标准农田

2、高效设施农业

3、农田水利设施

1、农村水务设施

2、农村垃圾处理

3、农村清洁能源

1、生态储备林

2、农村环境综合治理

制表/应豪


1、生产性基础设施产业参与模式分析


  对于生产性基础设施产业,尤其对于高效设施农业,如大型光伏种养殖基地、大型农业生态产业一体化项目等均需要资金、人才等的投入,而农业项目存在资本回报率较低、产业抗风险能力较弱的通病,较难吸引社会资本大规模投入,城投公司可以发挥资本优势,与合作社、农业企业等合作,发展适合当地的高效设施农业,并将相关项目与乡村旅游、电商等集合,形成种养殖、农产品深加工、农产品贸易、农业旅游等结合形成一体化全产业链模式。


  2、生活性基础设施产业及生态环境类基础设施产业参与模式分析


  对于生活性基础设施产业及生态环境类基础设施产业,城投公司可以结合目前我国广泛推广的“PPP”模式,参与农村环境治理、农村水务、清洁能源建设和农村垃圾处理等项目。


  对于城投公司具体参与模式,既可以以“第一个P”身份即业主单位的身份参与项目,通过与社会资本组建项目公司,承担部分项目政府出资与运维资金拨付业务,与社会资本共同建设与运维项目,获取一定比例的项目回报。也可以以“第二个P”身份即社会资本的身份参与项目,主导项目投资建设与运维。第二种方式尤其适合于建设与运维周期超长的项目,如目前“PPP”领域比较热的“生态储备林”项目,该类项目具有项目建设周期长,前期回报较少,而长期回报量成倍增长等特点,并且需要稳定且长期的资金投入。城投公司可以利用自身的融资优势,参与相关项目的建设与运维,整合当地林业资产,实现林业种植、养护、林下产业、林业深加工、林业旅游等产业的融合,吸纳部分劳动力就业,实现生态效益与经济效益的全面提升。


  综上所述,在乡村基础设施建设是一个资本密集投入的领域,城投公司可以发挥资本优势,同时承担一定的政府职责,通过直接投资、资本金注入、“PPP”等模式参与该领域投资,并结合项目特点,与产业上下游纵向联合,与区域内其他项目横向联合,扩大项目的本身的效益,并通过项目所发挥的效用为其他项目带来更大的收益。


(三)旅游、康养及文化产业



  以农业、民俗和自然风光为核心,发展特色旅游、健康疗养、文化教育产业,是“绿水青山就是金山银山”论述的最直接体现,不仅能够支持和鼓励农民就业创业,拓宽增收渠道,更能够发掘农业、农村和自然生态资源多种功能,保护与开发的协调共生,促进生态与经济的良性循环。


  2018年“一号文件”提出,要实施休闲农业和乡村旅游精品工程,建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇;加快发展森林草原旅游、河湖湿地观光、冰雪海上运动、野生动物驯养观赏等产业,积极开发观光农业、游憩休闲、健康养生、生态教育等服务。


  康养、旅游、文化产业业态丰富,以广州某农业一体化旅游产业园为例(如下图1所示),其产业包含种养殖、农业深加工、观光业、餐饮住宿、购物、会展教育、康养健身等多种业态,产业链较长,是目前乡村产业发展的热点之一。                    

图1:广州某农业一体化旅游产业园产业链


  城投公司参与相关产业的模式主要有两种,第一种是全产业开发模式;第二种为嵌入式模式。


  1、全周期全产业链开发模式


  全周期全产业链开发模式包括两个方面,一是在项目运营周期上,城投公司从策划、设计、建设、运营全周期参与项目;二是在产业链布局上,城投公司对整个项目上下游产业链全面布局,如农业旅游项目,城投公司可布局种养殖、食品加工、餐饮住宿、购物、养生度假等相关产业。


  城投公司具体参与全周期全产业开发模式可以分为两种:


(1)全程自主开发模式


  全程自主开发模式要求城投公司有丰富的相关业态建设与运营经验且资金充裕,实力较强的城投公司已布局相关产业多年,如云南城投通过整合大理、西双版纳等地资源,统一打造“梦云南”品牌,并将品牌对外输出,目前在四川冕宁,湖南岳阳等地也签约落地旅游康养综合体项目。


(2)“PPP”模式


“PPP”模式是目前康养、旅游产业使用最多的模式,各地的“特色小镇”即是其中最典型的代表,截至2018年一季度末,已纳入住建部全国特色小镇的名单的共有403个,加上省级特色小镇超过2000个。城投公司可以通过“PPP”模式,与有成熟康养、旅游运营经验的社会资本组成联合等方式参与相关项目。


  目前多数城投公司受限于相关产业经验不足或者资金不足等原因,无法全周期全产业链开发运营相关项目,但可以发挥自身优势嵌入式发展其中一项或几项业务,比如在某一景区建设养老度假区,发展康养医疗度假产业、在某一景区建设购物中心等。


  总之,旅游、康养、文化产业是乡村振兴发展的重点产业之一,由于相关产业产业链较长,业态众多,城投公司可以结合自身实际情况参与当地相关项目的建设与运营。


(四)金融服务业


  上述城投公司产业转型都是从“硬件”方面参与“乡村振兴”,而“软件”提升即服务业的提升是“乡村振兴”战略的内核,是推动乡村持久发展的动力源泉。因此,城投公司也应重视相关服务业的转型探索,其中最重要的是金融服务业。


  金融服务业主要包括以下几个方面:


(1)为农业企业、农业合作社生产发展提供融资担保及资金转贷服务。


(2)建立保险经纪服务机构,为区域内农业生产、销售、加工、进出口等环节提供各类保险服务。


(3)建立融资租赁服务机构,提供农机具、飞防设备租赁等业务。


  四、总结


“乡村振兴”战略的实施为城投公司转型提供了机遇,城投公司应围绕乡村振兴的重点和难点,结合实际情况,在农村“土地资本化”产业、乡村基础设施产业、康养、旅游及文化产业和金融服务业等领域积极布局,做实做强自身产业。

 

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